常熟城乡污水统筹治理案例

    一、背景  
针对当前我国县（市）域城乡污水统筹治理的迫切需求及其所面临的困难与挑战，住房城乡建设部于2010年4月批准设立“常熟县域污水治理综合示范区”，由住房城乡建设部农村污水处理技术北方研究中心（依托中国科学院生态环境研究中心建立）与常熟市住房城乡建设局共同研究县（市）域城乡污水统筹治理的可行模式，并进行示范。
县级行政区是我国最基本的行政单元，具备一定人口规模，以县（市）域为基本单元组织实施县（市）域城乡污水统筹治理是最佳方式，项目提出县（市）域城乡污水统筹治理的理念，旨在针对我国县级经济基础薄弱、污水相对分散的特点，结合我国国情，以县（市）为基本单元，以县（市）域小城镇为辐射中心，按照城乡一体化的原则，加强县（市）域城乡污水统筹治理的组织和管理，科学、高效地推进县（市）域污水处理设施及其运行维护体系的建设，普及城乡公共排水和污水处理的设施与服务，为实现城乡一体化创造有利条件。
在开展示范探索过程中，常熟市在县（市）域城乡污水统筹治理工作通过管理创新、技术创新，走出一条“统一管理、统一规划、统一建设、统一运行”的城乡一体化县（市）域城乡污水统筹治理模式，有效破解了县（市）域城乡污水统筹治理的管理问题、资金困局和设施建设运行缺乏规模效应的难题。 
二、基本情况
   （一）常熟市概况
常熟市位于江苏省苏南地区，为苏州市管辖的县级市，市域总面积1264平方公里，其中水域面积347平方公里，现状城市建成区面积58.5平方公里，境内水网交织，均属太湖水系，以城区为轴心向四乡辐射状，东南较密，西北较疏，河道较小，水流平稳。全市户籍人口106.72万人，非户籍常住人口约100万，中心城区户籍人口38.81万人、实际常住人口接近100万人。常熟市经济发达，2011年人均GDP（户籍人口）为24819美元，人口城镇化率超过70%，达到中等发达水平。全市原有33个乡镇经多轮调整合并为9个镇、2个街道办事处，加上沿江开发区、高新技术产业园、新材料产业园、服装城等15个板块。常熟市原乡镇所在地成为各镇下辖的办事处，建成区有一定规模。各镇形成镇区、集镇区（镇区辖办事处）、村庄三级镇村体系结构，其中镇区作为全镇的综合性中心，集中了全镇政治、经济、文化等多种功能；集镇区是生活服务中心；村庄功能较为单纯，主要为农村居民聚居点。
    （二）示范工作成效
近年来，常熟市在应对太湖流域及区域水环境保护方面成效显著，城市污水处理率达到95%，规模以上工业废水处理率达到100%。在此基础上，常熟市市委、市政府提出将污水治理重点向农村地区转移，把农村地区污水治理作为普及公共服务和保护环境的重要举措来抓。按照“建设生态文明，实现人水和谐”的总体要求，于2009年在全省启动实施了市域生活污水治理三年行动计划，推进市域城乡污水综合治理。目前常熟市已初步形成城乡统筹、打破行政区域、集中处理与分散治理初步优化、市域全覆盖的生活污水综合治理系统，基本实现生活污水与工业废水的分别处理。全市共规划建成生活污水集中处理系统11套，处理能力32.7万吨/天，其中主要服务城区生活污水的系统3套，处理能力18万吨/天，主要服务镇区生活污水集中处理的系统8套，处理能力14.7万吨/天，新建和改扩建主干管380.78公里、小区收水管网425公里，新建和改扩建污水提升泵站53座，镇区生活污水处理率达 85%。建成村庄污水纳管处理点135个，服务农村居民1.73万户，建成村庄生活污水分散处理点128个，共391套污水分散处理设施，服务2.61万户农村居民。全市污水处理费实现财政统一征收、统一管理、统筹支付。城镇集中处理厂通过行政划拨等措施全部并入国有独资企业江南水务公司统一运行，管网维护由住房城乡建设局下属市政公用管理处统一负责，全市农村分散污水处理设施全部纳入市政统一管理、市场化委托统一运行，初步实现了县（市）域城乡污水统筹治理的长效运行。
    三、经验做法
常熟市域污水综合治理的经验可总结为“统一管理、统一规划、统一建设、统一运行”。
    （一）统一管理
常熟开展县（市）域城乡污水统筹治理工作过程逐步形成统一管理模式，明确各部门职责。常熟市从2008年下半年开始，针对农村生活污水治理工作多头管理，权责不明的问题进行调研，从如何实施依法监管，如何强化行业管理，以及如何调动各镇、部门积极性角度出发，将农村生活污水治理纳入常熟市住房城乡建设部门行业管理范围，市环保部门依法监督，其他部门和乡镇协调配合。市政府出台了《常熟市排水管理暂行办法》，明确了对城乡生活污水治理管理、规划、建设、运行工作的具体要求。组建了国资性质的江南水务有限公司，由住房城乡建设局管理，具体负责全市城乡生活污水治理项目建设和运行管理工作。住房城乡建设局下属市政公用事业管理处负责排水管理日常工作。统一管理从体制上理顺管理关系，既统一了建设运行主体，又实现了管干分离、建管分开，大大提高了组织实施效率。
    （二）统一规划
针对常熟市城镇化发展速度快，市域村镇生活污水基础设施缺乏的现状，从2008年底开始，常熟市着手编制全市域生活污水处理专项规划，由市住房城乡建设局统筹协调，打破行政区域界限，以集中式污水处理系统为主，分散式污水处理设施为辅，合理布局市域污水处理系统。规划重点是明确规划总体原则与治理目标，划定市域污水处理单元，划分集中与分散处理区，明确污水处理深度要求。
 1.规划六项原则
一是近期以镇区污水治理为重点，同时将城镇周边村庄及中心村污水治理纳入近期规划；二是镇区污水及城镇周边村庄以集中处理为主，打破内部行政区划，规划市域集中污水处理系统；三是在主管网覆盖范围之外的村庄采取分散处理方式进行治理；四是综合考虑城镇水系分布、地形地貌、工业布局、行政区划等因素；五是考虑利用地形高差，减少中途提升泵站的数量，污水主干管靠近污水量较大的区域布置，节约污水收集管网投资；六是尽可能利用现有处理设施，优化
污水处理系统布局。
2.分类制定治理近期目标
常熟市近期镇区污水实现主干管网全覆盖，污水处理率达到80%；普通村庄污水处理率达到40%，阳澄湖保护区及望虞河引水通道保护区内村庄达到70%。
3.划定集中污水处理区
根据规划原则，常熟市在市域生活污水处理专项规划中综合考虑各镇区的规模和发展规划、原有设施状况、人口集聚程度、
图1 常熟市县域污水集中处理区划分图
管线延伸长短等多种因素，确定了8个镇区集中污水处理区，其中利用已建县域集中污水厂4座，新建集中污水厂5座，规划污水主管道350公里。连同主城区城北、城南、城西3个集中污水处理区，以及沿江开发区1个集中污水处理区，全市规划的集中污水处理区共11个，承担了全市全部城、镇、村的集中污水处理任务，覆盖范围760平方公里，占全县域陆域面积880平方公里的86.4%。图1详细介绍了常熟市县域污水集中处理区划分。
4.集中和分散污水处理模式的选择规则
小城镇污水采取集中式污水处理模式。村庄污水处理模式可分为纳入城镇污水管网集中处理与分散处理两种方式。集中处理有两种情形，一是村庄位于重力自流的主干管道1公里范围之内；二是污水收集后能够通过自流管接入主干管，村庄污水纳管处理一般不设提升泵站。受河道等因素阻隔的村庄污水一般不纳入集中处理系统。
5.集中污水处理系统规划
集中污水处理系统规划包括污水处理厂和管网规划两部分。
（1）污水处理厂规划
    常熟县（市）域污水处理厂规划将全市县域污水处理设施并入11个污水处理区，并对污水二级处理、三级处理和污泥处理提出要求。
一是污水二级处理。规划明确污水处理工艺的选择应满足处理规模、污水特征、出水水质及排放水体等要求。同时结合当地污水特点有针对性地选择适宜处理工艺。对可生化性较好的一般城市污水可选用常规处理工艺；对工业废水比例较大、可生化性较差的污水可在常规污水处理工艺前增设水解酸化池或生物选择器，也可在其后增加污水深度处理设施。常熟市各乡镇工业较为发达，工业废水量所占比例较大，选择处理工艺时充分注意到这一特点。
二是污水三级处理。规划要求新建和改扩建污水处理厂时，在保证一级A排放标准基础上，结合实际情况建设经济可行的三级处理工艺，提高污水处理厂出水水质，为污水资源化和再生水使用创造条件，现状污水处理厂升级改造时亦须考虑再生水使用。
三是污泥处理。在规划中暂定全市县域污水集中处理厂的污泥采取卫生填埋或焚烧的处置方式。
（2）管网规划
一是根据各镇现状编制污水收集管网规划，确定管网建设长度、泵站建设数量以及近期远期建设目标。
二是管网起点埋深设计。根据收集区实际情况，按区域地形标高及以后地块发展地面标高和接入污水管距离计算而定，计算出各主、干管的起点埋深，常熟一般管道埋深为1.5-2.0m。
三是管材选择。常熟市域污水处理规划根据管材性能、施工技术难度、施工常用方式、减少工程量及工程造价等因素综合确定不同管径管材。明确管径不大于DN600的污水管道采用高密度聚乙烯（HDPE）管，管径大于DN600的污水管道采用钢筋砼管，过河等穿越障碍物处管段采用焊接钢管，焊接钢管防腐处理。压力管采用PE管。常熟市域污水集中处理管网规划详见表1。
序号    镇名    管长（km）    泵站数量    泵站近期
（×104m3/d）    泵站远期
（×104m3/d）
1    辛庄镇    21.80    8    2.1    3.45
2    尚湖镇    106.39    7    2.69    4..48
3    沙家浜镇    42.03    15    1.54    3
4    古里镇    33.14    5    0.9    1.58
5    董浜镇    61.25    2    0.3    1.3
6    梅李镇    24.54    5    1.51    1.51
7    海虞镇    78.44    9    1.7    6.2
8    支塘镇    21.55    2    0.7    2.5
9    虞山镇    77.83    7    2.75    5.24
10    东南开发区    35.62    10    5.61    9.8
11    碧溪镇—沿江开发区    100.68    13    8    15.9
总计    603.27    83    27.8    50.48
6.分散污水处理系统规划
一是规划农村集中居住点纳入污水集中处理体系的近期建设。常熟污水处理近期规划将10个镇位于重力自流的主干管道1公里范围之内、能够通过自流管接入主干管以及受河道等因素阻隔的共52599户村民的生活污水纳入集中处理系统。常熟市不同镇区的农村居住区纳管工程近期建设的规划情况详见表2。
表 2常熟农村居住区纳管工程近期建设规划一览表
序号    镇区    户数    人口    干管长度（米）
1    辛庄镇    5650    18080    3638
2    尚湖镇    5300    16960    18870
3    沙家浜镇    8160    2550    3095
4    古里镇    2780    8596    4280
5    董浜镇    2370    7584    1900
6    梅李镇    3590    11170    3220
7    海虞镇    4000    12800    3400
8    支塘镇    3785    12112    5600
9    虞山镇    7200    23040    5250
10    碧溪镇    9764    31265    6270
    合计    52599    144157    55523
二是规划农村居住区纳入分散污水处理系统。常熟污水处理规划确定10个乡镇农村污水分散处理的近、远期户数、人数、农村集中居住点个数和设施建设规模，详见表3。
表3常熟市农村污水分散处理规划
序号    镇/乡    户数    人口数    农居点个数    规划规模（×104m3/d）
        近期    远期    近期    远期    近期    远期    近期    远期
1    辛庄镇    3550    6200    11360    19840    20    33    0.041     0.107 
2    尚湖镇    1830    8330    4470    25270    7    32    0.016     0.137 
3    沙家浜镇    1470    2900    4704    9280    10    20    0.017     0.050 
4    古里镇    5800    10730    18560    34336    14    33    0.067     0.186 
5    董浜镇    1920    5950    6144    18272    10    28    0.022     0.098 
6    碧溪镇    400    1150    1280    3680    7    18    0.005     0.020 
7    梅李镇    2050    5450    6560    17430    14    35    0.024     0.094 
8    海虞镇    2250    5050    7200    16160    7    17    0.026     0.088 
9    支塘镇    1790    5325    5728    17536    12    38    0.021     0.095 
10    虞山镇    /    5613    /    17960    /    20    /    0.097 
11    合计    21060    56698    66006    179764    101    274    0.238     0.971 
7.集中和分散污水处理深度
（1）集中污水处理模式的污水处理深度
    按照江苏省环境保护厅制定《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》执行（见表4）。
表4 太湖地区城镇污水处理厂主要水污染物排放限值
2007年12月31日之前建设的
序号    类别    化学需氧量（mg/L）    氨氮
（mg/L）    总氮（mg/L）    总磷
（mg/L）
1    城镇污水处理厂Ⅰ    50    5（8）    20    0.5
2    城镇污水处理厂Ⅱ    60    5（8）    15    0.5
2008年1月1日之后建设的
序号    类别    化学需氧量
（mg/L）    氨氮
（mg/L）    总氮（mg/L）    总磷
（mg/L）
1    城镇污水处理厂Ⅰ、Ⅱ    50    5（8）    15    0.5
注：（1）括号外数值为水温＞12°C时的控制指标，括号内数值为水温≤12°C时的控制指标；（2）城镇污水处理厂Ⅰ：接纳污水中工业废水量小于50%的城镇污水处理厂；（3）城镇污水处理厂Ⅱ：接纳污水中工业废水量大于50%（含50%）但小于80%的城镇污水处理厂。
（2）分散污水处理模式的污水处理深度
根据江苏省《农村生活污水处理适用技术指南（2008年试行版）》，农村生活污水经处理后，出水水质原则上应达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）的二级标准，其中直接排入《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）III类功能水域和湖、库等封闭或半封闭水域的出水水质应符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》确定的一级B标准；尾水主要用于施肥灌溉等农业用途的出水水质应符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》确定的三级标准，详见表5。
表5农村生活污水处理污染物排放指标
序号    基本控制项目    一级B标准    二级标准    三级标准
1    化学需氧量（COD）（mg/L）    60    100    120
2    生化需氧量（BOD5）（mg/L）    20    30    60
3    悬浮物（SS）（mg/L）    20    30    50
4    总氮（以N 计）（mg/L）    20    /    /
5    氨氮（以N 计）（mg/L）    8（15）    25（30）    /
6    总磷（mg/L）    1    3    5
7    pH    6-9    6-9    6-9
注：括号外数值为水温＞12℃时的控制指标，括号内数值为水温≤12℃时的控制指标。
    （三）统一建设
1.集中污水处理设施建设
为实现建管分离，常熟市成立了国资独有的常熟市江南水务有限公司负责市域全部集中污水处理设施主干管网、提升泵站及各镇区、集镇区收水管网建设，采用市场化方式选择施工单位及设备供应商，常熟市住房城乡建设局负责指导建设与行业监管。目前常熟市域11个污水处理厂中，3个污水处理厂为城市污水处理厂，5个污水处理厂由常熟市江南水务公司建设与运行，另有3个污水处理厂由其他投资主体与运行主体负责。
2.分散污水处理设施建设
常熟市分散污水处理设施建设主体为各镇政府。市政府按80%投资采用“以奖代补”的方式予以补贴，市住房城乡建设局负责指导各镇建设。截至2013年，全市共建设农村分散污水处理设施391套，分布在99个农村集中居住点，总处理水量3694吨/天，服务2.61万户农村居民。其中86个农村集中居住点、226套设施为村组处理方式，总处理水量3529吨/天，13个村庄居住点采用分户处理方式，共建设164套设施，处理水量165吨/天。
常熟市从2008年-2011年建设的村组处理设施主要选择4种技术：SBR、MBR、生物滴滤池和生物接触氧化，其中以SBR为主。由于建设时间早，设施质量总体水平不高，建成后未进行有效运行维护，在未统一运行管理前，设施有效运行率不足20%。从2012年6月起，常熟市将所有分散污水处理设施纳入统一运行，设施有效运行率提升到90%以上。但总体而言，故障率较高、运行维护强度大。从2012年后村组污水处理方式基本上选用新型一体式生物接触氧化技术，运行维护的情况大为改善。
常熟市早期建设的一批分户污水处理设施，主要分布在碧溪和董浜两镇，采用SBR工艺。由于设备制造水平不高，后期运行维护较难，加上风机噪音大，居民比较反对。目前这一技术已不再在新建设施中使用，并计划逐步淘汰这批设施。
2013年常熟市在虞山镇东青村引进安装了一批日本生产的家用净化槽，总共安装54套设施、服务102户居民，户均投资在20000元/户左右。如果本土化制造，采用类似技术设备的户均投资有望控制在15000元/户的水平。这套设施运行维护的频率少于4次/年，其主体寿命在30年以上，主要动力部件只有一台微型鼓风机，运行寿命在7年以上，而目前常熟社区污水处理设施的运行维护频率为10天一次，且主要动力设备维修频率较高、寿命短。综合考虑管网投资和设施运行维护的成本，类似的技术可以在管网建设成本过高的村庄使用。
3.需借鉴的经验教训
一是统一建设的执行程度决定农村污水处理设施建设的成败。农村污水分散处理设施建设的管理比较困难，农村污水分散处理每个设施点的施工建设过程很难做到全程监管。如不在技术方案制定及采购环节采取统一管理的方式，建设质量的控制难以落实。常熟市在农村污水分散处理设施建设环节存在的问题，除国内设施设备制造水平、行业管理与市场因素外，归根到底是统一建设落实不够，各镇及行政村在选择技术和承包商时的自由裁量权过大。
二是对运行的重视程度不够。特别是在早期建设阶段，很多管理者意识不到污水处理设施在后期运行任务的艰巨性，以为污水处理设施建成后跟一般建设项目一样好且都能用，因此过于看重降低建设投资。某种程度上，设施建设的投资决定了后期运行维护的人力投入，低水平建设必然导致运行期高人力投入。我国人工工资正处于快速上升阶段，因此各地在选择技术时一定要有前瞻性，高度重视后期运行维护的人力成本。
三是污水收集环节处理不能忽视。据调查，导致常熟市早期建设的农村污水处理设施难以正常运行的另一个重要原因存在于污水收集环节：一是砖砌化粪池渗漏，二是污水管道渗漏，三是部分村民私装地下水空调，并将水空调出水排入下水道。由于化粪池及污水管道均属于地下隐蔽工程，渗漏点很难查找、维修。
四是常熟市在选择分散处理方式时有值得商榷的地方。常熟市村组污水处理部分设施投资水平比较高，详见表6。
表6 常熟市分散污水处理设施建设成本分析
    总投资，
元/户    管网投资，元/户    处理设施投资，元/户    管道投资占比    户均管道长度，米    每米管道造价，元/米
平均值    15957     11538     4419     0.68     34.2     425 
中位值    15686     12218     3545     0.78     31.7     335 
最大值    36041     27223     12981     0.89     74.0     1352 
最小值    3100     357     1204     0.11     0.5     110 
75%位值    18508     14117     4611     0.82     47.1     526 
25%位值    12310     8939     2857     0.56     24.1     256 
（四）统一运行
1.集中处理设施运行维护
县域污水集中处理设施的规模通常在5万吨/天以下，小至千吨级。受规模效应制约，单一设施在运行维护的管理人员、技术人员配备及设备、设施的配置上比较困难，因此常熟市域污水处理设施尽可能采用联合运行方式，在管理、生产、维修等环节共享人员、设备设施和物资等资源，具体运行维护技术可以参考城市污水处理厂的相关标准、规范和指南等。常熟市在县域污水集中处理设施运行管理方面的主要做法如下：
一是资产整合，统一运行管养。常熟市江南水务公司作为城镇污水处理设施建设和运行的主体，将原各镇所属符合规划要求的现有城镇污水处理厂、乡镇污水管网系统统一进行管理，对其它投资主体已建的城镇污水处理厂采用市场化方式逐步进行收购整合。
二是城镇污水管网系统设施统一养护管理。将城镇污水收集系统（包括管网、泵站）委托给市政养护所实行统一维护管理，并由市政养护所按照工作要求，合理设置乡镇站点，制定养护计划，完善管养行为规范，积极采用市场化的方式开展养护作业，提高管养质量，确保污水收集系统正常运行。
三是采用远程控制系统监管。常熟在当地周行污水处理厂设有污水治理调度控制中心，作为全市污水处理系统的控制中枢，远程监管从污水收集、处理到排放的一系列自动化信息内容，通过采用SCADA（数据采集与监视控制系统）、GIS（地理信息系统）、生产调度系统、中心大屏显示系统等技术，实现了指令发布、生产调度、报表统计、状况监控等全流程的数字化、自动化、网络化，达到了“现场无人值守、中心少人值守”的目标，其所采用的信息技术应用、信息资源开发和数据集成程度，达到了国际同行业一流水平。中心正式运行后，全市污水处理厂、提升泵站的运行情况和参数都可通过“污水调度管理综合信息平台”，实现24小时实时联网管理。
2.分散处理设施运行维护
（1）统一管理前的问题
与集中污水处理相比，分散处理的优缺点都是由设施的分散性所决定。虽然污水分散处理设施的规模小，但其运行管理的专业性要求和难度并不见得比大型污水处理厂低。由于分散污水处理设施规模小，采用有人值守的办法对设施进行专业化运行维护显然成本太高，大多数县（市）也缺乏这样的专业技术人员。现状条件下县（市）域分散污水处理设施运行维护主要有两种方式：一种是由县（市）委派专职或兼职人员进行管理，即“开关师傅”式管理，人员的专业和职业素养很难保证，且隐含的吨水处理人工成本很高；另一种是由设备供应商或工程承包商代管，相当于延伸的售后服务，这种方式虽然在专业性方面有所保障，但在运行维护成本和质量上很难兼顾。
在2012年6月之前，常熟市基本上都采用上述两种方式对分散污水处理设施进行运行维护。2011年7月，常熟市住房城乡建设局会同住房城乡建设部农村污水处理技术北方研究中心的研究人员对常熟市已建成的分散污水处理设施的运行效果进行了较全面的排查，发现全部设施的正常运行率不足20%，设施的完好率不足40%，更有少数设施在建成短短几年后已接近报废状态。导致这种状况的原因，除建设质量不高外，缺乏必要且有效的运行维护是一个主要原因，主要表现为：
一是运行经费难以落实。在2012年6月以前，常熟市为“三年行动计划”中建成的分散处理设施补贴60%的电费，其它运行的费用仍须由市负担。由于居民在交纳的自来水费中已经包含了污水处理费，常熟市无权对居民再行收费，意味着常熟市需要自掏腰包负责设施的运行维护，积极性自然不高。
二是运行维护缺乏技术指导。常熟市指派的运行维护人员多为临时工，未进行专业培训，技术水平不高。
三是监管难以到位。分散处理设施面广量大，监管部门派不出足够的监管人员，在实际工作中面向农村基层组织或人员实施监管的难度太大。
（2）探索统一运行方式
按照统一运行的思路，中国科学院生态环境研究中心暨住房城乡建设部农村污水技术研究中心设计出一套采用市场机制委托统一运行维护与监管的方案，并在常熟市辛庄镇进行了模拟示范。模拟示范从2011年7月-12月，实际运行地区为辛庄镇全部26套分散处理设施。示范点设施的正常运行率从不足20%提高到90%以上，设施的完好率从40%提高到95%。基于示范研究，中国科学院生态环境研究中心向常熟市住房城乡建设局提出了将全市污水分散处理设施全部纳入市政统一管理和委托统一运行的建议，并提交了一套技术方案和管理办法的建议，其要点：一是将全市污水分散处理设施委托1-2家合格的企业进行运行维护；二是建立委托统一运行维护的组织管理与技术模式。这一模式的核心思想是定期巡检+事故维修+远程在线监控+后台技术支持与调度；三是建立基于委托统一运行的监管模式。这一模式的核心思想是强化过程监管并对运行维护的效果进行抽查与考评，包括制定运行规范、监管细则与考核办法，对受托运行企业的运行计划、运行方案和操作规程进行预先审核，通过远程监管系统对机电设备运转与维护的状况进行全程在线监控与跟踪记录，对运行维护效果的概率抽查等。
经常熟市住房城乡建设局努力，常熟市政府当年批准对全市81个居住点、316套分散污水处理设施试行1年期委托运行管理，由市财政统筹支付全市分散污水处理设施除大中修以外的运行费，运行经费预算为272万元。
（3）具体做法
由中国科学院生态环境研究中心联合一家本地具有集中污水处理经验的公司负责全市分散污水处理设施的统一运行维护，中国科学院生态环境研究中心主要负责技术指导并编制运行计划，合作公司负责具体操作。
常熟市住房城乡建设局代表各乡镇与运行方签订委托运行协议，委托运行的范围为日常运行维护与大中修，但大中修过程所发生的材料与设备更换费用仍由各镇负担。
常熟市住房城乡建设局、运行方和各镇组成联合工作组，对计划当年纳入统一运行的设施进行全面排查，排查中所发现的问题由各镇负责整改，整改完成后的设施同步移交运行。
由于当年运行设施大多在建成后都未得到有效维护，即使整改后仍然存在诸多问题，同时也由于运行方缺乏大规模运行管理分散污水处理设施的经验，试运行期内设施的巡检频率设定为5天/次。
运行方根据设施特点与交通情况，将全市划分为三个巡检区，每个巡检区根据工作量配置若干巡检小组。考虑到野外工作需求和现场操作的需要，每个小组设两名巡检员，配备一台车辆，按照设计的巡检路线与巡检频率，负责设施的日常运行维护。全部设施的事故修理全部由一个事故检修队负责。
运行方集中办公地点设在市区，由1名技术主管负责技术管理与调度，另有1名信息员负责汇总运行与维修记录、编写设施运行台账，2名水质分析人员负责水质分析实验室的工作，1名后勤管理人员负责物质管理等工作。
常熟市公用事业管理处特许经营科负责监管运行方。监管内容包括运行计划和内部管理制度等执行情况、运行维护的过程以及运行维护的效果，监管的方式包括资料及报表审核、现场抽查、远程监管，并依照监管细则及考核办法按季度对运行方进行考核，常熟市住房城乡建设局根据考核结果核定当季运行费用。
试行统一运行于2013年5月30日结束，各季度正常运行率均在90%以上，设施完好率保持在95%以上，较好地达到了试运行的预定目标。常熟市政府决定2013年度将128个居住点共391套设施纳入统一运行。同时在新的运行计划中亦对运行方案进行了进一步优化。2013年计划新增设施75套，分布在23个村庄点，新增设计污水处理量1196吨/天，污水量增加近一半，但测算的总费用仅比2012年多出不到30万元。
分散污水处理设施一旦通水运行即应处于连续有效的运行或维护的状态，从施工方向运行方的交接以及运行方发生变更，都应采取无缝对接的措施，以防止责任失控与互相推诿。一旦完成运行责任的交接，运行方立即开始设施的运行。
（4）常熟市分散处理设施统一运行的技术要点
一是准备事项。分散污水处理设施运行管理需要准备的主要事项见表7。
表7运行管理前需要准备的事项
项目    内容
运行计划编制    •运行对象、目标与主要任务；巡检计划、主要工作内容与要求；事故检修计划、应急处理预案；污泥处理处置；安全与环境措施；调度与技术支持事项；人员、设备与物资管理
台账类的制作    以设施点为单位包括管道在内的污水处理设施运行维护的台账
日报、月报等书面文件的准备    巡检记录表；事故维修记录表；水质管理记录表；各种汇总上报的表格
运行技术手册等编制    巡检操作手册；事故检修操作手册；水质管理操作手册；档案与信息管理制度
二是人员配备与岗位职责。常熟要求从事县域污水分散处理设施统一运行维护的技术人员应由经过培训合格的专业技术人员担任，主要人员配置如下：技术负责人1名，负责运行计划制定、技术调度、远程技术支持等。巡检员若干名，负责设施日常维护、常规事故排除、工艺调整、现场测试采样、污泥清扫等。巡检员是统一运行维护的主要技术人员，应能驾驶汽车、熟悉机电操作和污水处理工艺，且具有野外工作的能力。通常每个巡检组配备2名巡检员，一个巡检组负责一片区域内所有分散污水处理设施的运行维护。维修员，负责机电设备更换与修理。维修员通常按巡检员人数的1/5-1/10配置。水质检查员，负责对水质进行分析，通常按巡检员数量1/10配置。信息管理员1人，负责台账汇总报告、信息管理等。
三是操作记录、台账编写与信息管理。常熟市要求每次巡检和事故维修的主要工作内容要在设施现场完成，与水质管理记录表一起成为编制设施台账和对相关工作人员考核的主要依据，并作为监管部门对日常运行维护过程进行监管的主要依据之一。运行台账是对具体设施连续运行、维护与事故检修的记录，有助于逐渐清楚地了解设施的特点和管理设施的要领，以达到能够稳定有效地运行污水设施。记录的数据可以成为将来改建、修缮设施的资料。目前常熟市分散污水处理统一运行台账和运行记录已经实现电子化。今后还将进一步利用“常熟市分散污水处理信息管理与远程监管”平台逐步实现电子化操作记录同步上传监管部门，并自动汇总为设施运行台账。
四是现场运行维护。在统一运行方式下，巡检员按照既定的巡检计划与巡检路线，对设施进行定期的现场运行维护。巡检员在每天出发巡检时，会针对当日巡检的设施特征，准备好巡检工具、采样工具、现场检查仪器以及各种备品，并接受调度下达的工况调整等任务指令。巡检员到达现场后，应依此完成以下操作，在对设施和场地进行维护的前后分别拍照记录。
五是检测与分析指标，包括现场检测采样与实验室分析。其中现场监测又包括感官检查（颜色、水面状况、气味）、仪器检测（pH值、溶解氧、透光深度、污泥沉降比/污泥沉降指数）、实验室分析指标（BOD5、COD、SS、TN、NH3-N、TP等）等常规监测分析项目。
六是工艺工况管理。根据不同工艺，注意根据季节性特点和来水情况调整运行工况，改善出水水质，降低运行能耗。
七是做好污泥处置。分散污水处理设施主要处理生活污水，污泥中一般不含有毒有害物质，因此不单独设置污泥脱水设备，剩余浓缩污泥经浓缩后用吸粪车运送至集中处理点进行脱水、干燥等作业，适宜作为堆肥原料，最终用于农田施肥或绿化用肥。
八是建立污水治理信息与设施远程监管系统。为进一步降低常熟污水处理设施运行维护与监管的成本，中国科学院生态环境研究中心主持开发了一套“污水分散治理信息与设施远程监管系统”。该系统的基本原理是运用物联网的技术并利用移动通信公司的无线数据传输服务，将污水分散处理设施主要机电设备的开关信号通过安装在处理设施上的数据采集与发送装置实时发送到后台数据中心，并通过软件平台实现数据的存储、管理、运算和输出。为便于政府部门对污水分散处理设施建设与运行的相关信息进行记录、汇总、查询，该软件平台同时集成了分散污水治理设施建设和运行管理信息的管理功能。互联网上的任何一台计算机终端，经过授权，均可以看到区域内所有设施实时运转的状态，相关信息可以通过表格的形式显示，也可以显示用GIS系统的地图显示。系统可以对设施运行故障进行预警、报警和模拟诊断。该系统既可以满足政府部门信息管理与监管需求，也可以满足运行企业对设施的运行管理需求。
   （五）分散处理设施统一运行成本测算与分析
污水分散处理的成本核算对编制委托统一运行管理的合同十分关键，但国内迄今为止尚未有此先例。为此，受常熟市住房和城乡建设局的委托，中国科学院生态环境研究中心以常熟市辛庄镇污水分散处理设施模拟委托统一运行管理的示范研究为主要依据，对当时常熟市10个镇、81个农村集中居住点、308套分散污水处理设施纳入统一运行管理的总费用进行了测算。在测算分散处理设施运行成本时，主要测算直接费用测算和间接费用两部分。
1.直接费测算
直接费包括了人工费、交通费、电费和药剂费、其它材料、机电配件更新费。
    （1）人工费测算
总人工费：包括直接人工费和管理人工费。
直接人工=（在途人工+在设施点人工）÷频率
在途人工指巡检组乘车往返每个居住点耗时。在设施点人工包括在设施点维护的人工费，以及在公司驻点配套的化验和机修人工费。
全部308套设施分布在81个农村集中居住点，平均每套设施5天巡检一次，每个巡检组有巡检工2人，平均每个居住点每次交通耗时2.5人时，每套设施每次维护耗人时1小时，化验和机修耗时折算成每次每套均取0.5人时。管理人工取为直接人工的10%。合计总人工为180.07人时/天。主要人员包括巡检人员、化验人员、机修人员和管理人员等有专业技术资质的从业人员，其中巡检人员占多数且兼有野外工作的性质，因此取所有人员的平均工资为20元/人时（包括三险一金），按每天8小时工作制，合月平均税前工资为4800元/月，详见表8。
表8常熟市分散污水处理设施统一运行总人工核算表
居住点数量    设施数量
    直接人工    管理人工    人工合计
        频
率
　    在途    在设施点    合计    系数    人工    
            交通    小计    维护    化验    机修    小计                
个    套    天/
次    人时/次/点    人时/次    人时/次/套    人时/次/套    人时/次/套    人时/次    人时/天    　    人时/天    人时/天
81    308    5    2.5    202.5    1    0.5    0.5    616    164.7    0.1    16.4    180.07
（2）交通费测算。交通费为巡检人员往返各个居民点和设施点的费用，包括车费和燃油费。每个居民点车程均取为30公里，考虑到农村公路的因素，交通费均取为1.5元/公里。全部81个居民点，按照每个居民点5天/次的巡检频率计算交通费。
（3）电费和药剂费测算。电费和药剂费均按吨水取费。常熟市目前以SBR工艺为主，兼有少量MBR、生物滴滤池等工艺。综合考虑各种因素，取耗电0.5度/吨水，电费取0.8元/度。药剂消耗取5克/吨水，药剂单价取4000元/吨，合0.004元/克。
（4）其他材料费用测算。运行管理中尚需消耗的器具、化验药剂、材料、通讯和办公耗材等其他材料，其他材料费取交通费+电费+药剂费的10%。
（5）机电配件更新费。机电配件是指处理设施中易损坏的水泵、气泵及低值电器。目前常熟市农村污水处理设施普遍采用价格比较低廉、质量较为一般的机电配件，这些机电设备一旦损坏则几乎没有修理的价值，只能更换。取每套设施一年需更新一件较大的机电配件（价值约800元）和一件较小机电配件（价值约300元），大小设施机电配件的价值差距不大。
2.间接费用测算
间接费为企业管理费与利润两部分，取直接费的15%。
直接费与间接费的和为测算的总运行费。本测算包括各种税费。分散污水处理属于农村环保与基础公共服务事业，同时运行费也是由市财政政府，建议免征各种税费，详见表9。
表 9常熟市分散污水处理设施统一运行费用测算汇总
    项目    金额：元/天    比例：%
直接费    人工费    3601.4    48.16
    交通费    729    9.75
    电费    1018    13.61
    药剂费    50.9    0.68
    其它材料费    179.79    2.40
    机电配件更新费    924    12.36
    直接费小计    6503.09    86.96
间接费        975.46    13.04
合计    7478.55    100.00%
年运行费用总计    272.97万元
吨水处理费    2.99元/吨
3.分散处理设施运行成本影响因素分析
在污水分散处理设施的运行费中，人工费是最主要的成本来源，约占总成本的50%，而人们通常关注的电费仅约占15%，说明降低分散污水处理设施运行成本的关键在于降低人工成本。影响运行成本的因素有：
一是人均用水量增加。目前常熟农村人均用水量取为40L/人/天。随着经济发展、生活改善，农村人均用水量仍有增加的趋势。图2是随着农村人均用水量增加分散污水处理设施运行维护的吨水成本变化情况，表明随着农村人均用水量的增加，吨水运行成本降低。当人均用水量增加1倍达到80L/人/天时，吨水处理成本将由目前的2.99元/吨降低至约1.73元/吨。分析人均用水量对运行费的影响，目的是要客观看待按处理水量计算的分散污水处理运行成本。按照普及公共服务的理念，比较集中与分散处理的成本应按人均或户均成本为依据。
图 2人均用水量增加对污水分散处理吨水运行成本的影响
    二是农村污水处理率增加。假设在目前81个村庄农村污水处理率需要进一步提升，并假设设施套数及污水处理量与污水处理率成线性关系。在这种情况下，分散污水处理设施的吨水运行成本与污水处理率的关系如图3所示。
图 3污水处理率增加对污水分散处理吨水运行成本影响
污水处理率增加意味着在区域范围内设施点得到加密，在其他条件不变的情况下，意味着巡检人员可以将更少的时间花费在道路上，巡检效率提高，交通费也相对更加节省，因此吨水运行费随之降低。图3的理论分析表明，随着污水处理率增加1倍，吨水运行成本可由目前的2.99元/吨降低至2.56元/吨。
    三是巡检频率。目前对每个设施设定的巡检频率为5天/次，这个频率远高于发达国家污水分散处理的巡检频率，例如日本家用净化槽的巡检频率平均为一季度一次。这主要是考虑到现状分散污水处理设施的建设质量不高，设备可靠性较差。未来随着设施建设质量提升、设备可靠性增强，巡检频率有大幅下降的可能。图4是在假设其他条件不变的情况下，吨水运行成本随巡检频率降低而变化的情况。
图4污水分散处理吨水运行成本与巡检频率的关系
图4表明，随着巡检频率的降低，分散污水处理的吨水运行成本将有大幅下降，主要是因为巡检的人工成本与交通成本降低。当巡检频率降低到30天/次，分散污水处理的吨水运行成本将由目前的2.99元/吨下降至1.28元/吨，接近当前污水集中处理的成本。从图中还可以看出，随着巡检频率进一步降低，吨水运行成本降低的幅度变缓。说明在设施建设质量水平很高的情况下，污水分散处理的人工成本与交通成本所占比重越来越小，进一步提高巡检频率，吨水运行成本降低幅度变得有限。在这种情况下，降低吨水电耗的意义将变得突出。
    四是降低设施分散程度。测算常熟平均每个农村集中居住点设施数量为3.8套。其中，常熟市以碧溪和董浜两镇为主的少数镇建设了大量的户用型SBR处理设备，总数达180套，每套设备的处理规模为1吨/天。由于所用的小型SBR设备制造和安装的水平均不高，其运行维护的工作量并不显著低于社区处理方式。假设上述180套户用型SBR用10套较大设施取代，则吨水处理费将从2.99元/吨降至2.03元/吨。日本大量使用家用型净化槽，是建立在制造水平与安装质量得以保障的前提下。这意味着处理方式越分散，越要选择运行可靠、维护工作量小的技术。
通过上述的简单分析可以看出，污水分散处理的吨水运行成本尚有大幅降低的空间。随着农村污水处理的普及、人均用水量的增加，特别是随着设施建设质量与技术水平的提升，污水分散处理的吨水运行成本将会更加接近集中处理的运行成本，分散处理的成本优势与生态效益将得到充分显现。从另外一个方面讲，我国迫切需要提升污水分散处理设施的技术水平并加大设施建设过程中的质量控制力度。
    （六）常熟市域污水治理资金保障
1.强化污水处理收费，多渠道筹集资金
常熟市虽然经济比较发达，但同样面临县域污水治理资金筹措困难的问题。目前县域污水治理的资金来源主要是征收城乡污水处理费，由于管理有力，措施得当，常熟市在三年行动计划开始前全市结余的污水处理费将近5亿元。
一是通过实施城乡全覆盖的区域供水，城乡同水同价，有效保障了对县域居民污水处理费的征收。常熟市在2006年就已经实现全市区域供水，为强化污水处理费征收奠定了基础。目前常熟市自来水价为2.6元/吨，其中包含1.15元/吨的污水处理费。通过完善政策，严格管理，全市每年收取生活污水处理费1.5多亿元，为城乡污水统筹治理工作奠定了资金基础。
二是规范排污，有偿服务。通过引导污水主管网周边排污企业一并纳入接管范围，由排污企业按相关标准进行预处理，达标后统一排入污水主管网，市江南水务公司按接收废水的水质水量，向排污企业收取污水处理费，作为还贷以及厂网设施的建设和运行费用，专款专用。
三是常熟市通过各种途径，争取上级资金。在三年行动计划实施过程中，常熟市共获得中央和省财政水污染治理专项补贴资金1个多亿，填补了部分资金缺口。
四是积极融资。常熟市县域污水治理“三年行动计划”总投资将近18个亿，单靠已有资金远不足以支持“三年行动计划”的顺利实施。由于常熟市水业经营状况良好，供水略有盈利，污水处理费征收有保障，为常熟市通过市场融资奠定了基础。通过将“三年行动计划”内实施的污水处理建设项目整体打包，常熟市向由中行和民生银行组成的银团融资，落实资金12亿元。
2.城乡统筹，确保县（市）域城乡污水统筹治理资金
为切实推进项目建设，减轻各镇、村的经济负担，常熟市政府对城乡统筹污水处理设施建设的资金筹措和使用做出了明确规定。一是明确了市域污水集中处理全部由市财政统筹，统筹范围包括污水处理厂、污水主管道、集镇区的收水管道、污水提升泵站等建设费用以及运行费用。二是对村庄污水治理实行“以奖代补”的政策，补贴的范围包括村庄收水管网和分散处理的设施。市政府出台了《关于对农民集中居住区生活污水处理设施建设“以奖代补”的实施意见》、《常熟市农村生活污水处理设施建设“以奖代补”资金管理暂行办法》等配套政策，对由各镇负责建设的村庄污水处理设施（包括纳入统一处理的村庄收水管网，和分散处理的村庄收水管网及处理设施，采用“以奖代补”的方式，由市财政按工程造价的80%给予补贴。对于村庄分散污水处理设施的运行费用，在2012年之前常熟市按运行电费的60%予以奖励。从2012年起，常熟市为加大分散污水处理设施长效运行的保障力度，对申请纳入市政统一委托运行管理的村庄污水处理设施，其运行经费全部由市财政统筹。